《海南自由貿易港土地管理條例》解讀

海南省人大常委會法工委

《海南自由貿易港土地管理條例》（以下簡稱《條例》）已由海南省第七屆人民代表大會常務委員會第三次會議于2023年4月16日通過，自2023年5月1日起施行?！逗Ｄ辖洕貐^土地管理條例》同時廢止。

《海南經濟特區土地管理條例》自1994年實施以來，經過1999年全面修訂和2006年、2008年、2009年、2014年、2018年五次修正，對實施土地管理，保護和開發利用土地，保護耕地等起到了重要作用，促進了我省經濟社會可持續發展。但是，隨著國家土地管理制度日趨完善和海南自由貿易港建設深入推進，該條例已經不適應當前的新形勢和新任務，亟需修改完善。

本次修訂《海南經濟特區土地管理條例》并將名稱修改為《海南自由貿易港土地管理條例》，主要思路是貫徹海南自由貿易港法和總體方案關于土地管理的制度安排，銜接新修改的土地管理法及實施條例等上位法，落實國家對土地管理的新要求和新舉措，保留原條例中符合中央土地管理改革精神的變通條款，固化我省實踐中好的經驗和做法，形成相對完整制度框架的自由貿易港土地管理基礎性法規，并為土地制度改革關鍵環節和重要舉措的“小切口”立法預留制度空間。

《條例》是一部關系農民切身利益、關系經濟社會發展安全的重要法規，旨在引領土地制度改革創新、規范土地全生命周期管理、推動提升土地利用質量和效益、保障土地要素資源高質量發展，它的出臺必將為海南自由貿易港土地開發、保護和利用提供強有力的法治保障。

《條例》分為總則，土地所有權、使用權和土地登記，國土空間規劃，耕地保護，農用地轉用與土地征收，國有土地使用權市場管理，集體所有土地使用權市場管理，監督檢查，法律責任， 附則等十章，共七十七條。這次修改的主要內容和亮點有：

（一）加強土地數字化管理。

土地數字化管理是破解土地作為最主要生產要素之一的市場管理諸多難題的重要途徑。近些年，我省在土地管理的數字化、網絡化、智能化建設方面進行了有益探索。

《條例》將成熟有效的實踐經驗上升為立法：一是明確建立統一的國土空間基礎信息平臺，整合國土空間規劃、土地調查監測、耕地保護、國土空間用途管制、土地儲備、土地征收、土地開發利用等信息。二是實施機器賦碼、一地一碼、一碼管地等制度，推動實現土地管理全流程數字化管理和國土空間智慧治理。三是建立集土地信息匯總、發布查詢、智能選址、政策指引和招商地圖等功能為一體的土地超市，規定國有土地以及集體經營性建設用地的供應應當納入土地超市，創新自由貿易港土地供應途徑，助力破解“項目等土地”難題，進一步推動建立健全公平、公正、公開的土地市場交易機制。四是要求政府各部門建立土地管理信息共享機制，形成多部門協同治理模式，推動實現土地數據自動共享和業務全生命周期監管。

（二）建立國土空間規劃體系。

《條例》設立專章對國土空間規劃作出規定，通過立法確立國土空間規劃的唯一性和權威性。具體體現在：一是規定國土空間規劃是各類開發、保護和建設活動的基本依據，經依法批準的國土空間規劃，任何組織和個人不得擅自修改。二是明確總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃之間的關系，規定下級國土空間規劃應當服從上級國土空間規劃，詳細規劃、相關專項規劃應當服從總體規劃，相關專項規劃應當相互協同并與詳細規劃相銜接。三是明確國土空間規劃編制、批準的主體和程序，確保省和市縣國土空間規劃制定、實施有法可依。

《條例》第十條規定省和市縣國土空間總體規劃由本級政府組織編制，并需經本級人大常務委員會審議后，報上一級政府。同時，明確城鎮開發邊界內和邊界外詳細規劃的編制主體和程序。四是嚴格國土空間規劃修改的法定程序和條件，強化國土空間規劃的嚴肅性?！稐l例》第十一條規定了確需修改國土空間規劃的五種情形，包括國家戰略、重大政策調整，行政區劃調整，國家和省重大能源、交通、水利等基礎設施以及其他重大工程建設項目需要等。五是為重點產業園區國土空間規劃的編制、審批實行特別管理預留制度空間。

（三）落實最嚴格的耕地保護制度。

為保障糧食安全，堅守耕地紅線，堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”，

《條例》作出以下規定：一是明確各級政府主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。二是嚴格控制占用耕地，第十五條和第十七條規定經依法批準的非農業建設占用耕地的，要按照“占多少、墾多少”的原則補足同等數量和質量的耕地；嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，耕地轉為林地等其他農用地以及農業設施建設用地的，要補足同等數量和質量的耕地，確保耕地總量和質量動態平衡。三是實行永久基本農田保護制度，第十六條規定經依法劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得擅自變更，經依法批準占用的要補足同等數量和質量的永久基本農田，并按法定程序修改相應的國土空間規劃，同時要求劃定永久基本農田儲備區。四是規定政府相關部門嚴格落實監管責任，做好補充耕地數量和質量的驗收工作。五是建立耕地保護激勵機制，對承擔耕地保護任務的集體經濟組織、農戶等主體可以予以獎補。六是創新閑置、荒蕪耕地的管理模式，規定可以采取土地經營權流轉、代耕代種等方式恢復閑置、荒蕪耕地耕種。同時，針對我省耕地“小、散、閑”的特點，出臺了耕地規?；玫拇胧幎ń浲恋爻邪洜I權人同意，鄉鎮政府、街道辦事處可以將農業標準地集中對外與土地經營權人簽訂投資建設協議。

（四）創新土地供應和利用方式。

《條例》落實海南自由貿易港法和總體方案的要求，總結吸收我省近年來土地供應和利用的實踐經驗，作出創新規定：一是為保障海南自由貿易港建設總體方案土地政策的落地，在規定經營性用地以及同一地塊有兩個以上意向用地者的應當采取招標、拍賣、掛牌等公開競價方式出讓的基礎上預留了空間，明確國家對海南自由貿易港土地出讓方式另有規定的從其規定。二是強化項目用地保障，規定可以采取彈性年期、先租后讓、租讓結合、招掛結合等方式供應土地，供應混合用地可以按照主導用途對應的用地性質實行差別化的方式供應土地，對產業鏈關鍵環節、核心項目涉及的多宗土地可以實行整體供應，進一步創新我省土地供應方式，為自由貿易港土地要素保障提供法規依據。三是將國家部委支持海南自由貿易港土地置換政策以及實踐需求上升為立法，明確在自然保護地建設和水源保護區管理中可以將國有安置用地與所騰挪的集體建設用地進行等價置換，進一步豐富我省土地置換方式，有效推進生態移民搬遷。

（五）依法穩妥推進集體經營性建設用地入市。

農村集體經營性建設用地入市，是農村土地制度改革的重要內容。

《條例》根據土地管理法及實施條例和中央最新文件精神，總結我省試點經驗，嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，對農村集體經營性建設用地市場交易規則和監管體系作出制度安排，將有利于進一步盤活農村土地資源，提高農村集體經濟組織及其成員的收入，促進鄉村振興和城鄉融合發展。

具體規定：一是從政府部門提出規劃條件、產業準入和生態環境保護等要求，土地所有權人編制入市方案，政府部門對入市方案提出意見，通過公開交易確定土地使用者，交付和登記等五個入市關鍵環節細化集體經營性建設用地出讓、出租程序。二是強化政府職責，要求政府統籌安排集體經營性建設用地入市，規范入市流程和規則，并按照公開透明、合理平衡利益的原則建立土地增值收益分配機制。三是要求集體經營性建設用地使用者按照規劃條件、開發期限、產業準入以及生態環境保護要求等使用土地。四是將集體經營性建設用地入市情況納入相關主管部門的監督檢查內容。五是增加集體經營性建設用地違規入市以及使用者違規用地的法律責任。

（六）加強土地監管。

《條例》一是加強對閑置土地的監管，與海南自由貿易港法和海南自由貿易港閑置土地處置規定相銜接，規定了依法無償收回土地使用權和征收土地閑置費的情形。二是完善宅基地管理制度，堅持保障農戶住有所居、節約集約使用的原則，保留“一戶一宅”、每戶用地面積不超過一百七十五平方米的原有規定，并在此基礎上吸收國家和我省土地制度改革三項試點經驗，規定對合法占有超面積的宅基地可以探索實行有償使用，為深化宅基地改革提供法規支撐。三是強化涉地股權轉讓的監管，明確未滿足法律、法規規定和土地出讓合同約定轉讓條件的，土地受讓人不得擅自通過股權結構變更等方式變相轉讓土地使用權，推動解決我省長期以來涉地股權轉讓違法違約突出問題，堵塞監管漏洞。四是強化土地管理風險防控，針對海南土地管理的薄弱環節，增加市縣政府批準改變土地用途和容積率后報省資規部門備案的規定，增加土地用途和容積率變更批準、耕地開墾方案批準以及新開墾耕地驗收等環節進行公示的規定，并完善了監督檢查和法律責任等方面的內容。